Aneta Fornalik, adwokat, MPA
Realizacja wielu inwestycji, nie tylko budowlanych, wymaga uzyskania stosownych decyzji inwestycyjnych. Decyzje te pozostają ze sobą w stosunku zależności, wszystkie razem określają sposób realizacji danego zamierzenia. Często spotykana jest zależność decyzji począwszy od decyzji środowiskowej, poprzez decyzję o warunkach zabudowy, pozwolenie na budowę i pozwolenie na użytkowanie.
Wadliwość prawna jednej z tych decyzji może mieć znaczenie dla pozostałych, a to z kolei prowadzić do różnego rodzaju problemów związanych ze stabilnością prawną całej inwestycji. Wady decyzji, wynikające bezpośrednio z jej treści albo z samego postępowania, w ramach którego zostały wydane, są weryfikowane w tzw. postępowaniach nadzwyczajnych, tj. postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji i w postępowaniu wznowieniowym.
W prawniczej praktyce przypadków wadliwości decyzji inwestycyjnych i ich wpływu na inne rozstrzygnięcia jest zdecydowanie więcej niż te, które łatwo da się zdekodować na podstawie analizy przepisów prawa albo które wynikają z pobieżnej jedynie lektury orzecznictwa sądów administracyjnych.
Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organy wydające decyzje określające warunki korzystania ze środowiska w zakresie, w jakim ma być uwzględniona przy wydawaniu tych decyzji, organy wydające decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (…) (czyli m.in. decyzje o warunkach zabudowy, pozwolenia na budowę) oraz przyjmujące zgłoszenia, o których mowa w art. 72 ust. 1a ustawy (czyli zgłoszenia budowlane lub zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania). Tak wynika z art. 86 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (…).
Sama decyzja środowiskowa nie jest wykonalna w ujęciu technicznym, ale warunkuje możliwość uzyskania innych decyzji inwestycyjnych – już klasycznie wykonalnych.
Każda kolejna decyzja inwestycyjna powinna uwzględniać uwarunkowania wynikające z decyzji środowiskowej (o ile jest ona oczywiście wymagana dla realizacji danego przedsięwzięcia). Nie oznacza to jednakże konieczności przepisania treści decyzji środowiskowej do następnych w ciągu decyzji.
W kontekście tych rozważań warto zwrócić uwagę na art. 86c ww. ustawy, zgodnie którym: wykonanie warunków decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, które nie zostały uwzględnione w decyzjach, o których mowa w art. 86 ustawy, podlega egzekucji administracyjnej w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, o ile przedsięwzięcie jest realizowane.
Zatem: brak faktycznej możliwości zrealizowania bezpośrednio decyzji środowiskowej nie oznacza braku możliwość jej egzekwowania. To stwierdzenie staje się podstawą poszukiwania rozwiązania sytuacji prawnej, w której okazuje się, że decyzje następujące po decyzji środowiskowej nie są z nią w pełni spójne. Chodzi oczywiście o przypadek, co do którego nie ma wątpliwości, że realizowana jest ta sama inwestycja.
Na problem zwrócił uwagę NSA w wyroku z 23.5.2023 r., II OSK 1748/20, którego omówienie znajduje się poniżej.
O co chodziło w sprawie? Dotyczyła ona postępowania o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę poprzedzonego decyzją środowiskową. Sprawę prawomocnie rozstrzygnął po wielu latach sporów NSA w przywołanym wyroku z 2023 r. Istotnym elementem stanu faktycznego i twierdzeń strony postępowania było to, że z projektu budowlanego dotyczącego mieszalni pasz, zatwierdzonego decyzją budowlaną w ogóle nie wynika, jakie normy będą spełniały poszczególne urządzenia mieszalni pasz (emitujące hałas i pyły). Nie można m.in. ustalić norm akustycznych wentylatorów, albowiem w projekcie budowlanym mieszalni wskazano, iż suszarnia ta stanowi „gotowe urządzenie dostarczane przez producenta, wszystkie parametry według opracowania producenta”. Podobnie rzecz wygląda w odniesieniu do silosów. Brak jest w projekcie budowlanym także informacji na temat tego, jakie konkretnie parametry zostały przewidziane przez producenta i co tak naprawdę zatwierdził organ stopnia podstawowego. Podobnie należy ocenić kwestię wyposażenia maszyn w urządzenia odpylające.
W dokonanej ocenie prawnej NSA różnił się od wcześniej orzekającego w sprawie WSA w Warszawie. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku sądu wojewódzkiego, jedyną przyczyną uchylenia decyzji organu odwoławczego oraz decyzji organu I instancji było przyjęcie, że organy administracji nie zbadały należycie kwestii zgodności pozwolenia na budowę z wymogami zawartymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Sąd I instancji stwierdził, że organy administracji nie oceniły zgodności projektu budowlanego z zapisami decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach określającymi poziom hałasu urządzeń, które miały być zamontowane w pomieszczeniach, które spółka-inwestor zamierzała zrealizować w oparciu o zatwierdzony projekt budowlany.
NSA uznał jednakże, że okoliczność, że w projekcie budowlanym nie wskazano poziomu hałasu emitowanego przez urządzenia, które mają być zamontowane w pomieszczeniach zakładu nie oznacza, że pozwolenie na budowę zatwierdzające taki projekt wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa, to jest z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.
Zgodnie z art. 86c ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (…) wykonanie warunków decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, które nie zostały uwzględnione w decyzjach, o których mowa w art. 86 ustawy, to jest m.in. decyzji o pozwoleniu na budowę, podlega egzekucji administracyjnej w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, o ile przedsięwzięcie jest realizowane. Nie ma tym samym żadnych przeszkód, by wskazane w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach maksymalne dopuszczalne poziomy hałasu, które mogą być emitowane przez wymienione w tej decyzji urządzenia mogły być egzekwowane bezpośrednio na podstawie tej decyzji. Tym samym, w ocenie NSA, brak jest podstaw do przyjęcia, że decyzja o pozwoleniu na budowę, w której nie wskazano poziomów hałasu jaki mogą emitować urządzenia montowane w obiekcie budowlanym – które wymienione zostały w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach – jest decyzją, która nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.
Ujawnione uchybienia decyzji inwestycyjnych można różnie klasyfikować. Rozprawia się o nich w postepowaniach nadzwyczajnych, ale zdecydowanie nie mają one podobnego przebiegu. Dużej refleksji organu orzekającego w sprawie wymaga badanie decyzji, w oparciu o które została już zrealizowana dana inwestycja. W postępowaniach administracyjnych często zachodzi potrzeba wyważenia różnego rodzaju wartości i interesów. Nie jest na pewno tak, że interes inwestora zawsze powinien ustępować ochronie formalnej poprawności decyzji. Zdecydowanie należy odróżniać w sprawach dotyczących inwestycji budowlanych i nie tylko sytuacje, w których ich realizacja nastąpiła typowo samowolnie, bez uzyskania wymaganych prawem decyzji od tych, w których inwestor zadbał o uzyskanie decyzji, ale później okazały się one z różnych względów wadliwe. Racjonalne spojrzenie na problem wad decyzji zaprezentował NSA w omawianym wyroku.
Klikając „Akceptuję cookies”, zgadzasz się na przechowywanie plików cookie na swoim urządzeniu w celu usprawnienia nawigacji w witrynie, analizy korzystania z witryny i pomocy w naszych działaniach marketingowych.