Każdy ma dostęp do informacji publicznej. Każdy – czyli kto?

Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z 6.9.2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej: u.d.i.p.): Każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej. Odformalizowany tryb udostępniania informacji publicznej pozwalałby przyjąć, że nie ma żadnych kryteriów oceny, czy z wnioskiem dostępowym wystąpiła uprawniona osoba. Tak jednak nie jest. Kategoria „każdy” nie stanowi uzasadnienia, że wszystkie podmioty są uprawnione do otrzymania informacji.

„Każdy” w rozumieniu przepisów KC to m.in. osoby prawne, jednostki organizacyjne, którym ustawa nie przyznaje osobowości prawnej oraz osoby fizyczne. Status prawny w tym znaczenia nie decyduje jednak o posiadaniu omawianego uprawnienia.

Czy wnioskodawca w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej może być anonimowy?

Tak. Przyjęte przez niektóre sądy administracyjne stanowisko, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien być podpisany, identyfikować jego autora, w istocie zawęża podmiotowo prawo dostępu do informacji publicznej. Art. 2 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 10 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. nie wprowadza wymogów formalnych wniosku dostępowego. Wniosek składany w trybie u.d.i.p. nie musi odpowiadać żadnym szczególnym wymogom, nie stanowi on bowiem podania w rozumieniu art. 63 KPA, gdyż na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów KPA. Minimalne wymogi wniosku o udostępnienie informacji publicznej obejmują jasne sformułowanie, co jest przedmiotem żądania, w celu wykazania, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej. W przepisach u.d.i.p. brak jest natomiast nakazu podawania przez wnioskodawcę swoich danych osobowych. Zatem wniosek o udostępnienie informacji publicznej można równie dobrze złożyć anonimowo, poprzez email. Wniosek taki wszczyna postępowanie w sprawie udzielenia informacji publiczne. Tak: wyrok NSA z 1.6.202 r., III OSK 5102/21.

Konieczne jest zwrócenie uwagi, że anonimowe złożenie wniosku dotyczy postępowania, które zmierza do udostępnienia informacji publicznej. Gdy w sprawie zachodzi potrzeba wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej, wówczas mamy do czynienia z wyodrębnianym w nauce prawa postępowaniem o odmowie udostępnienia informacji. Wtedy do głosu dochodzą przepisy procedury administracyjne z KPA, dotyczące także właściwego oznaczenia i ustalenia strony postępowania.

Zadaniem podmiotu, który udostępnia informację publiczną jest przede wszystkim sprawdzenie, czy zwracający się o informację jest podmiotem istniejącym. Czyni to wówczas, gdy ma jakiekolwiek podejrzenia w tym zakresie. Kontakt z podmiotem, nawet niezidentyfikowanym daje podstawy do uznania, że o informację zwraca się podmiot istniejący. Podmiot, który będzie czynił ustalenia w tej kwestii, może to robić na podstawie posiadanych przez siebie danych i dokumentów, ale musi przy tym pamiętać o regulacjach RODO i wynikających z tego ograniczeniach w korzystaniu z danych osobowych.

Czy wnioskodawcą o informację publiczną może być dziecko (osoba poniżej 18. roku życia)?

Tak, wynika to z omówionych wcześniej względów. Dziecko ma przecież także dostęp do informacji publicznej udostępnianej niezwłocznie, np. na portalu danych. Problem pojawia się wówczas, gdy postępowanie przekształca się w postępowanie o odmowę udostępniania informacji. Stosowanie przepisów KPA nie pozwala bowiem wezwać takiej osoby do uzupełnienia braków formalnych wniosku, m.in. w zakresie podpisu albowiem dziecko nie ma zdolności procesowej do występowania w postępowaniach administracyjnych. Tak samo, gdy chodzi o etap postępowania sądowoadministracyjnego. Te braki dałoby się uzupełnić, gdyby dziecko było na tym etapie reprezentowane przez rodzica czy innego prawnego opiekuna.

Czy „każdy” to inny podmiot publiczny?

Nie. W postępowaniu o udzielenie informacji publicznej nie bada się interesu podmiotu występującego o taką informacją, inaczej: nie bada się motywów wystąpienia z wnioskiem o informację i zasadności uzyskania danej informacji. Ważne są jednakże podstawy wprowadzenia do systemu prawnego u.d.i.p., która służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej (art. 61 Konstytucji). Zwrot „każdy” należy rozumieć jako każdy człowiek lub podmiot prawa prywatnego. Termin ten nie może być inaczej rozumiany, zważywszy na cel i sens u.d.i.p., przyjętej dla urzeczywistnienia idei transparentności władzy publicznej. Takie rozumienie pojęcia „każdemu” potwierdza stanowisko TK, zaprezentowane w wyroku z 25.5.2009 r., SK 54/08. TK wskazał wówczas, że wspomniany wcześniej termin obejmuje osoby fizyczne, a także osoby prawne prawa prywatnego w zakresie praw konstytucyjnych, które przysługują osobom prawnym.

Zatem inny podmiot publiczny (podmiot wykonujący zadania publiczne, w szczególności władza publiczna) nie będzie mógł skutecznie ubiegać się o udostępnienie informacji publicznej.

Jak powinien postąpić podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, gdy z wnioskiem zwróci się podmiot nieuprawniony?

W takim przypadku przyjmuje się, że przepisy u.d.i.p. nie mają zastosowania, bo wniosek składany jest poza trybem regulowanym tymi przepisami. Na wniosek można zatem odpowiedzieć tzw. zwykłym pismem, informując wnioskodawcę o braku podstaw do procedowania wniosku w trybie u.d.i.p. Jest to rozwiązanie wypracowane przez praktykę albowiem przepisy u.d.i.p. nie stanowią o takiej sytuacji. 

Czy radny może żądać udostępnienia informacji publicznej?

To zależy. Odpowiedź na tak postawione pytanie nie jest łatwa wobec różnych stanowisk zajmowanych przez sądy administracyjne. Zacząć należy od tego, że radny ma prawo żądać stosownych dokumentów od JST, w której sprawuje mandat. W przypadku radnych gminnych takie prawo wynika z art. 24 ust. 2 ustawy z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.). Podobne regulacje przewidują ustawy dla samorządu powiatowego i wojewódzkiego. Skoro zatem radnemu zagwarantowano przepisem szczególnym prawo dostępu do informacji, to zasadne wydaje się postawienie pytania o możliwość korzystania przez niego z przepisów ogólnych w tym zakresie, jakimi są przepisy u.d.i.p.

W wyroku z 4.4.2018 r., I OSK 1852/18 NSA wskazał, że używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. określenia „każdemu”, ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Skoro zatem dostęp do informacji publicznej w trybie przedmiotowej ustawy może być realizowany przez każdego, to zakres określenia „każdy” obejmuje także radnego, pod warunkiem jednak, że nie ma on innej możliwości zapoznania się z informacją, która jest przedmiotem jego zainteresowania. Oznacza to, że przepisów u.d.i.p. nie stosuje się, jeżeli informacja publiczna dostępna jest w innym trybie.

W innym wyroku, z 23.6.2022 r., III OSK 4966/21 NSA stwierdził z kolei, że przepisy u.s.g. wykluczają sytuację, w której radni mogą skorzystać z uprawnień przewidzianych w u.d.i.p. Obydwie regulacje nie pokrywają się zakresowo, a dodatkowo prawo dostępu do informacji publicznych wynikające z u.d.i.p. odmiennie, niż uprawnienia radnych wynikających z u.s.g., podlega kontroli sądowej.

Wnioski

Szerokie prawo dostępu do informacji publicznej może być charakteryzowane z uwzględnieniem różnych punktów odniesienia. Nieskomplikowana procedura udostępnienia informacji publicznej okazuje się rodzić trudności już na etapie ustalenia pojęcia „każdy” – czyli podmiotu uprawnionego do jej uzyskania. O ile jest to prawo człowieka, a nie tylko obywatela, o tyle nie można przyjąć, że przysługuje wszystkim podmiotem.  Jest to prawo dla podmiotów prywatnych.