Polski Ład

Ustawa wprowadza nową część subwencji ogólnej dla gmin, powiatów i województw – część rozwojową. Celem tego uregulowania jest wzmocnienie potencjału inwestycyjnego JST oraz uzupełnienie zasobu dochodów transferowych przysługującego tym jednostkom.

Część rozwojowa subwencji ogólnej będzie się składać z 60% kwoty podstawowej, 20% premii aktywizującej i 20% premii inwestycyjnej.

Kwota podstawowa będzie przysługiwała wszystkim gminom, powiatom i województwom. Podział tej kwoty będzie następował proporcjonalnie do liczby mieszkańców danej JST, z określeniem minimalnych i maksymalnych pułapów kwoty podstawowej:

a) dla jednej gminy nie będzie mogła być mniejsza niż 0,01% i większa niż 3,0% kwoty podstawowej ustalonej dla wszystkich gmin;

b) dla jednego powiatu nie będzie mogła być mniejsza niż 0,10% i większa niż 0,95% kwoty podstawowej dla wszystkich powiatów;

c) dla jednego województwa nie będzie mogła być mniejsza niż 3% i większa niż 10% kwoty podstawowej dla wszystkich województw.

Premia aktywizująca będzie przysługiwać niektórym gminom, powiatom i województwom, które przekroczą określoną dynamikę wydatków majątkowych. Podział tej premii będzie następował proporcjonalnie do udziału wydatków majątkowych JST, w przeliczeniu na jednego mieszkańca tych jednostek w roku poprzedzającym rok bazowy, w wydatkach majątkowych wszystkich uprawnionych JST, w przeliczeniu na jednego mieszkańca w kraju.

Premia inwestycyjna będzie przysługiwać gminom, powiatom i województwom, które przekroczą określony pułap wydatków majątkowych. Podział tej premii będzie następował proporcjonalnie do udziału wydatków majątkowych JST, w przeliczeniu na jednego mieszkańca tych jednostek w roku poprzedzającym rok bazowy w wydatkach majątkowych wszystkich uprawnionych JST, w przeliczeniu na jednego mieszkańca w kraju.

Do wyliczenia części rozwojowej subwencji ogólnej będzie się wykorzystywać dane wykazane w sprawozdaniach JST, których obowiązek sporządzania wynika z przepisów o finansach publicznych w zakresie sprawozdawczości, z uwzględnieniem korekt złożonych do właściwych RIO, w terminie do 30 czerwca roku budżetowego.

Ustawa ujednolica sposób ustalania i przekazywania dochodów JST z tytułu udziałów we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych oraz podatku dochodowego od osób prawnych.

Zgodnie z ustawą, kwota rocznego dochodu JST z PIT i CIT ma bazować na planowanych w danym roku budżetowym wpływach z podatków dochodowych (a nie tak jak obecnie – na bieżących wpływach) ustalonych przed rozpoczęciem roku budżetowego. W rezultacie środki stanowiące dochody JST z odnośnego tytułu będą podlegały przekazaniu przez właściwego naczelnika urzędu skarbowego na rachunki budżetów JST w równych miesięcznych ratach w terminie do 10. dnia każdego miesiąca.

Dodatkowo, ustawa modyfikuje wskaźnik kwoty dochodów JST z tytułu udziałów we wpływach z PIT i CIT. Zgodnie ze zmianą, kwota dochodów poszczególnej JST z odnośnego tytułu będzie ustalana w powiązaniu z udziałem we wpływach podatkowych ustalonych na terenie określonej JST według średniej z 3 lat (n-2, n-3, n-4), zamiast obecnego jednorocznego udziału (z roku n-2).

Największą 50% wagę przy obliczaniu wskaźnika kwoty dochodów JST z tytułu udziałów we wpływach z PIT i CIT będzie posiadać rok planowany. Wskaźnik będzie ustalony na podstawie danych zawartych w zeznaniach podatkowych o wysokości osiągniętego dochodu oraz rocznym obliczeniu podatku dokonanym przez płatników, według stanu na dzień 30 czerwca roku następującego po roku obliczeniowym.

Ustawa zakłada oparcie mechanizmu korekcyjno-wyrównawczego na bieżących dochodach podatkowych danej gminy, powiatu i województwa. Celem tej regulacji jest poprawa efektywności systemu dochodów JST, którego funkcjonowanie jest zagrożone zmianami zawartymi w Polskim Ładzie.

Zgodnie z ustawą, eliminacji podlega występujące obecnie w konstrukcji mechanizmu korekcyjno-wyrównawczego dwuletnie przesunięcie między rokiem, na bazie którego obliczane są wpłaty subwencji wyrównawczej (rok budżetowy n-2), a rokiem, w którym te wpłaty są realizowane (rok n). W rezultacie mechanizm korekcyjno-wyrównawczy będzie oparty na bieżących dochodach podatkowych z PIT i CIT, a nie jak dotychczas na dochodach podatkowych z roku n-2.

Wprowadzenie tego rozwiązania wynika z przyjęcia założenia, że do wyliczenia kwot rocznego dochodu JST z tytułu udziału we wpływach z PIT i CIT należy stosować prognozowaną ogólną kwotę wpływów z tego tytułu, która będzie znana JST przed rozpoczęciem roku budżetowego.

Ustawa przedłuża ograniczony w czasie okres stosowania przepisów epizodycznych ustawy o dochodach odnoszących się do zasad ustalania wpłat wyrównawczych dla województw do budżetu państwa i sposobu ich podziału. Obecnie obowiązujące przepisy regulujące te zasady wygasają z końcem 2021 roku.

Mając na uwadze fakt, że brak tych przepisów oznaczałby, iż samorządy województw nie otrzymają w 2022 roku oraz kolejnych latach części regionalnej subwencji ogólnej pochodzącej z wpłat, gdyż nie będzie do tego podstawy prawnej, ustawodawca przedłużył ich obowiązywanie do końca 2024 roku.

Ustawa przedłuża ograniczony w czasie okres stosowania przepisów epizodycznych ustawy o dochodach odnoszących się do mechanizmu tworzenia rezerwy subwencji ogólnej na dotacje drogowe dla województw. Obecnie obowiązujące przepisy regulujące ten mechanizm wygasają z końcem 2021 roku.

Mając na uwadze fakt, że brak tych przepisów oznaczałby, iż samorządy województw nie otrzymają w 2022 r. i kolejnych latach dofinansowania w postaci dotacji drogowych, gdyż nie będzie do tego podstawy prawnej, ustawodawca przedłużył ich obowiązywanie do końca 2024 roku.

Ustawa zakłada powrót do rozwiązania, zgodnie z którym przychody pochodzące z wolnych środków mogą stanowić źródło sfinansowania wydatków bieżących przekraczających wielkość dochodów bieżących JST. Rozwiązanie to zostało uchylone na mocy ustawy z dnia 14 grudnia 2018 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw. Chodziło wówczas o eliminację praktyki zaciągania przez niektóre JST nadmiernych kredytów i pożyczek tylko po to, aby wygenerować wolne środki i tym samym spełnić wymóg określony w art. 242 ustawy o finansach publicznych (tzw. zasadę zrównoważonego budżetu bieżącego).

Mając na względzie obecną sytuację finansową JST związaną ze skutkami epidemii COVID-19, ustawodawca przewiduje, że w roku 2022 w celu spełnienia relacji, o której mowa w art. 242 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych, dochody bieżące JST będą mogły być powiększone także o wolne środki, czyli nadwyżkę środków pieniężnych na rachunku bieżącym budżetu JST, wynikającą z rozliczeń wyemitowanych papierów wartościowych, kredytów i pożyczek z lat ubiegłych.

Przy czym możliwość przekroczenia w okresie 2022-2025 relacji wynikającej z art. 242 ustawy o finansach publicznych, czyli zasady zrównoważonego budżetu bieżącego, w danym roku budżetowym, będzie dopuszczalna pod warunkiem, że w tym okresie JST zbilansuje swój budżet w części bieżącej. W rezultacie deficyt bieżący danego roku będzie musiał zostać pokryty przez JST w innym roku budżetowym, w okresie obejmującym jednak wskazane lata.

Ustawa zakłada możliwość wyboru okresu, z którego liczony jest indywidualny wskaźnik spłaty zadłużenia (prawa strona wzoru) z art. 243 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. JST, ustalając na lata 2022–2025 relację tego wskaźnika, będzie dysponowała możliwością wyboru długości okresu między obecną, ale przejściową 3-letnią średnią arytmetyczną, a docelową (od roku 2026) 7-letnią średnią arytmetyczną. Wyboru długości okresu stosowanego do wyliczenia relacji z art. 243 ust. 1 ustawy o finansach publicznych dokonuje organ wykonawczy JST do dnia 31 grudnia 2021 r. i informuje o wyborze właściwą RIO oraz organ stanowiący tej jednostki.

W konsekwencji we wskaźniku, np. na rok 2022, JST będą mogły uwzględniać nie tylko kwotę nadwyżek bieżących z dwóch poprzednich lat, ale również korzystniejsze nadwyżki z lat wcześniejszych. W ten sposób szybszemu wdrożeniu będą podlegać docelowe rozwiązania ustawy z dnia 14 grudnia 2018 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw.

Jednocześnie ustawodawca wprowadza możliwość wyłączenia z indywidualnego wskaźnika spłaty zadłużenia określonego pułapu zobowiązań finansowych zaciągniętych przez JST na spłatę wkładu krajowego przy realizacji projektów dofinansowywanych ze środków Unii Europejskiej. Obecnie wyłącznie to jest stosowane, gdy dofinansowanie unijne wynosi co najmniej 60% ogólnych kosztów realizacji programu, projektu lub zadania objętego umową o dofinansowanie. Według ustawy wskazany pułap ma zostać obniżony z 60% do 50%, a tym samym ulegnie poprawie zdolność JST do absorpcji środków unijnych.

Ustawa zakłada podwyższenie progu, którego przekroczenie powoduje obowiązek zmniejszenia lub zwrotu części subwencji ogólnej lub zwiększenia kwoty wpłaty do budżetu państwa.

Obecnie obowiązek zwrotu nie powstaje, jeśli nienależna kwota danej części subwencji ogólnej lub kwota, o którą zaniżono wpłaty, jest niższa od minimalnego wynagrodzenia za pracę. Zgodnie z ustawą, nastąpi podwyższenie tej kwoty do trzykrotności minimalnego wynagrodzenia za pracę ustalonego na rok, na który określono zawyżoną kwotę subwencji ogólnej lub w którym wpłata była niższa od należnej.

W konsekwencji postępowanie administracyjne o zwiększenie subwencji, które pozostaje w gestii ministra właściwego do spraw finansów publicznych, nie będzie prowadzone, gdy kwota zwiększenia jest niższa od trzykrotności minimalnego wynagrodzenia za pracę.

Jednocześnie wprowadzono termin – 31 października roku budżetowego – po upływie którego uzyskana nienależnie przez JST kwota części oświatowej subwencji ogólnej nie będzie przekazywana na rezerwę tej części subwencji, ale bezpośrednio do budżetu państwa.

Ustawa modyfikuje warunki, od których spełnienia zależy otrzymanie przez poszczególne JST wsparcia finansowego z rezerwy subwencji ogólnej, pozostającej w dyspozycji ministra właściwego do spraw finansów publicznych.

Zgodnie z ustawą, środki uzyskane nienależnie przez JST, ustalone na rok budżetowy, podlegają zwrotowi do budżetu państwa i tworzą rezerwę przeznaczoną dla JST, którą dysponuje minister właściwy do spraw finansów publicznych. Środki te mogą być przeznaczone dla:

a) JST, w których w wyniku nieprzewidzianych zdarzeń wystąpiły straty w ich majątku,

b) JST udzielających pomocy repatriantom i członkom ich rodzin,

c) JST w sytuacjach szczególnie uzasadnionych potrzebami społecznymi lub gospodarczymi tych jednostek niewynikającymi z realizacji zadań własnych z zakresu pomocy społecznej.

Rezerwa, o której mowa, może być zwiększona środkami z rezerwy celowej budżetu państwa w przypadku wystąpienia zdarzeń wpływających na poziom dochodów lub wydatków JST. Podziału tych środków między JST dokonuje minister właściwy do spraw finansów publicznych po zasięgnięciu opinii reprezentacji JST.

Ustawa zakłada przekazanie w roku 2021 JST 8 mld zł dodatkowych środków finansowych z budżetu państwa na uzupełnienie subwencji ogólnej. O przeznaczeniu przekazanych środków będzie decydował organ stanowiący JST. Kwota tych środków będzie podlegała podziałowi na:

1) część przysługującą gminom, która nie może być mniejsza niż 0,005% i większa niż 5%;

2) część przysługującą powiatom, która nie może być mniejsza niż 0,025% i większa niż 10%;

3) część przysługującą województwom, która nie może być mniejsza niż 2,5% i większa niż 15%

proporcjonalnie do wysokości udziału dochodów planowanych na rok 2022 z tytułu udziału we wpływach z PIT gmin, powiatów i województw w łącznej kwocie dochodów wszystkich JST z tego tytułu.

Kwota przekazanych środków przysługująca JST będzie podlegać podziałowi między poszczególne gminy, powiaty i województwa proporcjonalnie do wysokości planowanych na rok 2022 dochodów tych jednostek z tytułu udziału we wpływach z PIT.

Przy czym wysokość dochodów z tytułu udziału JST we wpływach z PIT, będąca podstawą podziału, podlega korekcie, którą stanowi iloraz wysokości planowanych na rok 2022 dochodów z tytułu udziału we wpływach z PIT i wskaźnika. Do obliczenia wskaźnika przyjmuje się sumę:

1) planowanych na rok 2022 dochodów gminy z tytułu udziału we wpływach z PIT i CIT;

2) dochodów podatkowych gminy, o których mowa w art. 20 ust. 3 pkt 1–8 ustawy o dochodach, za rok 2020, z uwzględnieniem art. 32 ust. 1 i 3 tej ustawy;

3) planowanych na rok 2022 dochodów gminy, powiatu, z tytułu części wyrównawczej i równoważącej (odpowiednio regionalnej – w przypadku województwa) subwencji ogólnej, pomniejszonych o planowane na rok 2022 wpłaty do budżetu państwa.

Ustawa zakłada usprawnienie procesu dochodzenia należności budżetu państwa z tytułu zwrotu przez JST nienależnie otrzymanych kwot części oświatowej subwencji ogólnej.

Zgodnie z ustawą, jeżeli ze sprawozdania z audytu lub wyniku kontroli sporządzonego przez organy kontroli państwowej lub nadzoru nad JST wynika, że JST otrzymała kwotę części oświatowej subwencji ogólnej wyższą od należnej, to dokumenty te stanowią podstawę do zwrotu nienależnej kwoty tej części subwencji. JST dokonują zwrotu nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej, za lata poprzedzające rok budżetowy, w terminie 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja w tej sprawie stała się ostateczna, lub od dnia złożenia stosownego oświadczenia.

JST w terminie 30 dni od dnia otrzymania jednego ze wspomnianych dokumentów:

1) składa ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych oświadczenie, w którym uznaje zasadność zwrotu do budżetu państwa całej nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej, albo

2) występuje do ministra właściwego do spraw finansów publicznych z wnioskiem o skierowanie sprawy zwrotu nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej na drogę postępowania administracyjnego.

Oświadczenie, o którym mowa w pkt 1, doręcza się również organowi, który przeprowadzał audyt lub kontrolę. Przedmiotowe oświadczenie stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego i prowadzenia egzekucji na podstawie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

W przypadku gdy kwota podlegająca zwrotowi do budżetu państwa, wynikająca z wydanych w danym roku ostatecznych decyzji, które zobowiązują do zwrotu nienależnej kwoty, lub z dokumentów sporządzonych przez właściwe organy wraz z odsetkami, przekracza:

a) 3% dochodów podatkowych JST – zwrot nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej może nastąpić w 2 równych ratach rocznych,

b) 6% dochodów podatkowych JST – zwrot nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej może nastąpić w 3 równych ratach rocznych,

c) 12% dochodów podatkowych JST – zwrot nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej może nastąpić w 5 równych ratach rocznych

w terminie do 30 czerwca każdego roku, przy czym pierwsza rata podlega zwrotowi w roku następującym po roku, w którym decyzja stała się ostateczna lub jednostka złożyła oświadczenie.

Podstawą do wyliczenia powyższej relacji są dochody podatkowe uwzględnione do wyliczenia części wyrównawczej subwencji ogólnej odpowiednio dla gmin, powiatów i województw na rok, w którym decyzja stała się ostateczna lub JST złożyła oświadczenie.

Ustawa zakłada ujednolicenie wykładni przepisów o finansach publicznych poprzez wyposażenie Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych (KRRIO) w kompetencję do wydawania wytycznych. Celem tej regulacji jest ograniczenie niejednolitej interpretacji przepisów przez poszczególne izby, a tym samym odmiennego stosowania przepisów o finansach publicznych na terenie kraju przez JST.

Zgodnie z ustawą, KRRIO w celu zapewnienia jednolitości udzielanych przez izby wyjaśnień w sprawach dotyczących stosowania przepisów o finansach publicznych może wydawać, w uzgodnieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, wytyczne, uwzględniając w szczególności orzecznictwo sądów, Trybunału Konstytucyjnego oraz Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Dodatkowo wprowadza się możliwość współpracy KRRIO z Ministerstwem Finansów w ramach np. zespołów problemowych, których sposób powołania określałby regulamin KRRIO. Proponowane zespoły, mając formalną podstawę do działania, w założeniu ustawodawcy mają się stać stałym forum pozwalającym na osiąganie spójności przepisów o finansach publicznych.