Aneta Fornalik, adwokat, MPA
Reforma planistyczna z 2023 r. wprowadziła do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) nowy przepis, stanowiący podstawę do wydawania nowych decyzji przez wójtów, burmistrzów, prezydentów miast. Mowa o art. 35a u.p.z.p., który stanowi, że w przypadku zmiany zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (MPZP) wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, zakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym MPZP.
Jak było wcześniej?
Przepis art. 35a u.p.z.p. wszedł w życie 24.9.2023 r. Przepisy przejściowe nowelizacji u.p.z.p. nie rozstrzygając jednakże czy przepis można stosować do sytuacji powstałych przed przywołaną datą. Kwestii tej nie rozstrzygnęło jeszcze orzecznictwo, choć problem dostrzegł m.in. WSA w Gliwicach w wyroku z 8.1.2024 r., II SA/Gl 1918/23.
Zmiana nawiązuje do istniejącego już w systemie prawa art. 59 ust. 3 u.p.z.p., odnoszącego się do przeznaczenia terenu określanego decyzją WZ. Ten przepis także uległ zmianie.
| Brzmienie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. do 23.9.2023 r. | Aktualne brzmienie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. |
| W przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji WZ, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: | W przypadku zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1b P.b., z wyjątkiem zmian zagospodarowania terenu, o których mowa w ust. 2 i 2a, bez uzyskania decyzji WZ wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: |
| 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu WZ, albo 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. | |
W judykaturze pojawiały się poglądy o możliwości zastosowania sankcji przewidzianej w art. 59 ust. 3 u.p.z.p. również do terenów objętych planem, ale czy jest to aktualne nadal, skoro jest już art. 35a u.p.z.p.? W wyroku z 15.2.2018 r., II OSK 1028/16, NSA wskazał, że art. 59 ust. 3 u.p.z.p. może mieć zastosowanie również do terenów objętych MPZP. Przyjmuje się bowiem, że bez względu na to, czy podnoszona w sprawie jako niezgodna z przepisami zmiana sposobu zagospodarowania terenu następuje na terenie nieobjętym planem miejscowym, czy też na terenie, dla którego uchwalono taki plan, to takie zdarzenie prawne wymaga oceny w państwie prawa, jakim jest Rzeczpospolita Polska (art. 2 Konstytucji RP) i odpowiedniego jeżeli jest to uzasadnione stanem sprawy przeciwdziałania ze strony powołanych do tego organów państwa.
Wprowadzona nowelizacją regulacja przewiduje wprost podstawy prawne takiego działania.
Tylko przypadki, gdy zmiana sposobu zagospodarowania terenu nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia
W świetle nowelizacji, a także przepisów Prawa budowlanego, regulacja art. 59 ust. 3 u.p.z.p. obejmuje swoim zakresem wyłącznie przypadki zmiany sposobu zagospodarowania terenu, dla których nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę lub dokonanie zgłoszenia. W takich bowiem przypadkach dokonanie zmiany sposobu zagospodarowania terenu, sprzecznie z planem miejscowym, stanowi przedmiot działania organów nadzoru budowlanego (art. 48–51 Prawa budowlanego).
Dyspozycja wprowadzanego przepisu art. 35a u.p.z.p. nie obejmuje również kwestii zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego niezgodnie z planem. W przepisie wyraźnie jest bowiem mowa wyłącznie o zagospodarowaniu terenu. W przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu niezgodnie z postanowieniami planu zastosowanie znajdzie art. 71a ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.
Stosowanie art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego do tej pory wiązano się z powstaniem licznych sporów kompetencyjnych pomiędzy PINB a wójtem, burmistrzem czy prezydentem miasta (zob. np. postanowienie NSA z 17.7.2024 r., II OW 11/24). Zmiany w u.p.z.p. powinny wątpliwości w określeniu kompetencji organów wyjaśnić.
Zmiana zagospodarowania terenu
Za wyrokiem WSA w Rzeszowie z 27.8.2024 r., II SA/Rz 117/24 i literaturą przedmiotu wskazać należy, że zmianą zagospodarowania terenu jest faktyczna funkcjonalna zmiana wykorzystania terenu, w sposób niezgodny z jego przeznaczeniem. Przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p. (a obecnie także art. 35a u.p.z.p.) odnoszony jest do sytuacji, kiedy wbrew wynikającym z ustaleń planu miejscowego zakazom lub nakazom określonego rodzaju działań, dochodzi do ich złamania i bezprawnego zagospodarowania terenu. Jako przykłady zmiany sposobu zagospodarowania określonego terenu w inny sposób niż poprzez wykonywanie robót budowlanych, podaje się urządzenie na danej nieruchomości składowiska, miejsc postojowych lub bazy transportowej bez realizacji obiektów budowlanych prawem dozwolonych (Filipowicz Tomasz (red.), Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, wyd. IV).
W ocenie WSA w Rzeszowie zasadnym jest, aby w braku definicji ustawowej terminu „zmiany zagospodarowania terenu” posiłkować się dotychczasowym dorobkiem literatury i orzecznictwa wypracowanym na gruncie art. 59 ust. 3 p.z.p. z uwagi na podobną funkcję obu regulacji. Zgodnie z ugruntowaną linią orzecznictwa, przyjmuje się bowiem, że o zmianie zagospodarowania terenu, mogą świadczyć takie czynności jak:
czyli wykonywane przez właściciela czynności o charakterze faktycznym, które można opisać również jako samo korzystanie z terenu, bez zamiaru jego widocznego przekształcenia, w bardziej widoczny, zorganizowany sposób.
Charakter prawny decyzji z art. 35a u.p.z.p. i postępowania
Analiza przepisu art. 35a u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że organ działa z urzędu, jednakże nie można wykluczyć wszczęcia postępowania na wniosek podmiotu, który ma interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy, np. sąsiada nieruchomości. Co prawda przepis stanowi, że organ „może” wszcząć postępowanie, ale przyjąć należy, że przepis wyraża obowiązek wszczęcia postępowania w razie wystąpienia sytuacji wykorzystywania nieruchomości niezgodnie z zapisami MPZP. Gdyby tak nie było, to organ swoim niedziałaniem tolerowałby stan samowoli urbanistycznej. Stąd też przyjąć należy, że omawiane postępowania prowadzone jest przede wszystkim z urzędu.
Stroną postępowania będzie właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, która zagospodarowana została w sposób sprzeczny z MPZP i najpewniej najbliżsi sąsiedzi (z uwagi interes prawny). Wyrażane są także poglądy, że tylko adresat decyzji powinien być stroną postępowania – jak zawsze praktyka pokaże w jaki sposób będzie ustalany interes prawny strony postępowania.
Adresatem decyzji jest podmiot wyraźnie w przepisie wskazany: właściciel nieruchomości, a jeżeli nieruchomość oddana jest w użytkowanie wieczyste – to użytkownik wieczysty.
Wyraźnie należy także podkreślić, że nie jest istotne dla przedmiotowego postępowania, czy zmiany w zagospodarowaniu dokonał właściciel lub użytkownik wieczysty samodzielnie, czy podmiot, który korzystał z nieruchomości np. na podstawie umowy. Taka regulacja z jednej strony wskazuje na skutecznie sankcyjny tryb postępowania, zmierzający do efektywnego wprowadzenia zakazu korzystania z nieruchomości w sposób niezgodny z zapisami MPZP, z drugiej jednakże strony mogą pojawić się rozważania czy nie jest wprowadzenie reżimu absolutnej odpowiedzialności administracyjnej.
Zakres zakazu w świetle przepisu dotyczyć może wyłącznie ostatniego stanu zmiany sposobu zagospodarowania terenu niezgodnego z planem. Natomiast wydanie decyzji o zakazie nie oznacza konieczności przywrócenia stanu zgodnego z planem czy stanu poprzedniego! Oznacza bowiem wyłącznie brak możliwości dalszego wykorzystania nieruchomości w sposób określony w decyzji. Tutaj przepis art. 35a u.p.z.p. wyraźnie różni się od przepisu art. 59 ust. 3 u.p.z.p.
W przypadku braku wykonania obowiązku zaniechania korzystania z nieruchomości w sposób niezgodny z planem miejscowym możliwe będzie zastosowanie środków właściwych dla egzekucji administracyjnej. Ale w praktyce skuteczna egzekucja może być utrudniona…
Postępowanie zmierzające do wydania decyzji powinno być prowadzone zgodnie z przepisami KPA. Adresat decyzji może złożyć odwołanie do SKO, a dalej skargę do WSA i skargę kasacyjną do NSA. Możliwe jest nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, pod warunkiem spełnienia warunków ustawowych – powinny być to jednakże sytuacje wyjątkowe.
Orzecznictwo odnoszące się do art. 35a u.p.z.p.
Zastosowanie nowego przepisu art. 35a u.p.z.p. było już podejmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych: wyrok WSA w Rzeszowie z 27.8.2024 r., II SA/Rz 117/24, wyrok WSA we Wrocławiu z 12.3.2024 r., II SA/Wr 160/24, wyrok WSA w Gliwicach z 8.1.2024 r., II SA/Gl 1918/23.
Klikając „Akceptuję cookies”, zgadzasz się na przechowywanie plików cookie na swoim urządzeniu w celu usprawnienia nawigacji w witrynie, analizy korzystania z witryny i pomocy w naszych działaniach marketingowych.