Przebieg korytarzy ekologicznych może uniemożliwić wydanie decyzji o warunkach zabudowy

Realizacja inwestycji budowlanych na terenach objętych prawnymi formami ochrony przyrody jest możliwa, ale konieczne jest spełnienie dodatkowych wymogów. W inwestycyjnych postępowaniach administracyjnych często należy wyważyć dwie wartości: interes inwestycyjny oraz ochronę przyrody. Korytarz ekologiczny może blokować zamysł budowlany, co ujawnia się m.in. w procedurze uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. O przebiegu korytarza nie decyduje człowiek.

Co to jest korytarz ekologiczny (korytarz migracyjny)?

Fachowcy od przyrody wiele mogą mówić o korytarzach ekologicznych. Prawnik wskaże przede wszystkim na fakt, że korytarz ekologiczny jest także instytucją prawną, zdefiniowaną w art. 5 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody. Zgodnie z tym przepisem, korytarz ekologiczny to obszar umożliwiający migrację roślin, zwierząt lub grzybów. Tak – migrują nie tylko zwierzęta. A o korytarzach ekologicznych wypowiadają się m.in. sądy administracyjne.

Po szerszą i w pełni fachową wiedzę o korytarzach ekologicznych odsyłam do świetnego podcastu, przygotowanego m.in. przez Park Narodowy „Bory Tucholskie”: https://pnbt.gov.pl/aktualnosci/korytarze-ekologiczne

Uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy

O problemie uzgadniania projektów decyzji o warunkach zabudowy w związku z niebezpieczeństwem ingerencji w przebieg korytarzy migracyjnych wypowiedział się np. WSA w Warszawie w wyroku z 3.4.2024 r., VII SA/Wa 112/24. Sąd uznał, analizując akta sprawy, że dyrektor parku narodowego – działając jako organ I instancji w ramach postępowania uzgodnieniowego dla wydania decyzji o warunkach zabudowy – zgromadził dokumentację wskazującą na lokalizację działki inwestycyjnej w otulinie parku narodowego i przebieg korytarzy ekologicznych. Sąd podkreślił, że istoty korytarza ekologicznego nie należy sprowadzać do sztywno wyznaczonego obszaru przemieszczania się organizmów zwierzęcych, tak jak miałoby to mieć miejsce np. przy kanalizowaniu ruchu turystycznego czy ustalaniu infrastruktury drogowej (np. przejścia dla pieszych). Dowodem oddziaływania inwestycji (ogółem) jest właśnie przebieg najczęstszych tras migracji – z zachowaniem dystansu od siedzib ludzkich, różnorodnej wielkości w przypadku różnych gatunków zwierząt. Dalsza zabudowa oraz jej skumulowanie powodować będzie przesuwanie się obszaru styku i zawężanie samego korytarza ekologicznego. Nie miały dla sprawy znaczenia podnoszone przez inwestora okoliczności, że zebrane w sprawie fragmenty map nie pozwalają na zwymiarowanie działki. Chodzi tu bowiem jedynie o orientacyjne, przybliżone wskazanie jej położenia. Nie ma również znaczenia, że na skutek realizacji zamierzonej inwestycji nie dojdzie do fizycznego zablokowania (przegrodzenia) tego korytarza, do czego zmierzała argumentacja skargi złożonej  w sprawie. Już sama obecność siedzib ludzkich oraz bytowania człowieka daje wywołuje efekt płoszący dla dzikich zwierząt, zaburzając możliwości ich przemieszczania. Ma to przede wszystkim znaczenie dla blokowania lub ograniczenia możliwości rozrodu gatunku, co należy wiązać z ograniczoną dostępnością terenu dla zwierząt i ich występowaniem w otulinie parku narodowego oraz blokowaniem procesu rekombinacji genetycznej poszczególnych gatunków. Zabudowa przedmiotowej działki doprowadzi do poszerzenia i utrwalenia istniejących już barier fizycznych i behawioralnych w tej części korytarza ekologicznego, zaś zabudowa, w tym powstanie muru oporowego przy uwzględnieniu specyficznej lokalizacji działki dodatkowo narazi korytarz ekologiczny na przerwanie jego drożności. Jeżeli zaś na danym obszarze następuje migracja zwierząt i odbywa się ona przez ten teren, a więc umożliwia migrację zwierząt, to teren ten spełnia definicję korytarza ekologicznego, o którym w art. 5 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody. Istnienie tego warunku Dyrektor parku narodowego wykazał na podstawie zebranych w aktach sprawy materiałów, które obrazują migrację zwierząt pomiędzy poszczególnymi obszarami chronionymi na przestrzeni wielu lat.

Dalej w uzasadnieniu przywołanego orzeczenia czytamy, że tym samym presja urbanizacyjna na tereny otuliny parku narodowego, z punktu widzenia potrzeb prawidłowego działania tejże otuliny w ocenie Sądu stanowi istotne zagrożenie zewnętrzne w rozumieniu art. 5 pkt 29 ustawy o ochronie przyrody, któremu to zagrożeniu należy skutecznie zapobiegać. Obszar objęty inwestycją jest newralgiczny dla migracji zwierząt ze względu na oddalenie od zwartej zabudowy, co potwierdza analiza przestrzenna i obserwacje dyrektora parku narodowego – a więc organu parku narodowego, który realizuje ustalenia planu ochrony lub zadania ochronne oraz wydaje zarządzenia dotyczące funkcjonowania parku narodowego, w tym określające sposoby udostępniania obszarów parku narodowego (art. 8e ust. 2 ustawy o ochronie przyrody) i który jako organ specjalistyczny posiada stosowną wiedzę na temat funkcjonowania zarządzanego parku narodowego. 

Uzgodnienie dokumentów planistycznych 

W wyroku z 25.11.2021 r., II OSK 1983/21 NSA wypowiedział się natomiast w kwestii ważności studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Sprawa została wywołana skargą właściciela jednej nieruchomości, na której „zaprojektowano” przebieg korytarzy ekologicznych. Sąd ten wskazał, nie dopatrując się uchybień w procedurze przyjęcia studium, że jeśli przebieg korytarza ekologicznego nie jest oparty na wyłącznie uznaniowym rozstrzygnięciu organu, lecz na legalnie przyjętych i co najmniej zobiektywizowanych kryteriach wyboru osób których swoboda dysponowania własnością będzie ograniczona, to uchwała gminy nie może być uznana za prowadzącą do nierównego traktowania.

Do kluczowych kryteriów oceny projektu studium należy ochrona wartości przyrodniczych poprzez zachowanie korytarzy ekologicznych. 

Zdaniem NSA z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach rozpatrywanej sprawy nie wynika aby przy podejmowaniu uchwały doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego poprzez zaprojektowanie korytarza ekologicznego na obszarze, na którym znajdują się działki skarżącego kasacyjnie. O przebiegu takich korytarzy decydują zarówno obiektywne procesy przyrodnicze, a w części stanowisko organów odpowiedzialnych za ochronę środowiska. Uznaniowa władza rady gminy była w tym zakresie niewielka. Co więcej, zakwalifikowanie działek skarżącego kasacyjnie jako terenu rolnego i jako obszaru zieleni izolacyjnej należało uznać za takie ograniczenie prawa własności, które spełnia wymów proporcjonalności. W art. 31 ust. 3 Konstytucji wyraźnie postanowiono, że dopuszczalne są ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, jeśli są wprowadzane, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla potrzeb ochrony środowiska. Odnosząc przy tym formalne kryteria konstytucyjne do praktyki działania organów władzy publicznej można powiedzieć, że właściwie każde rozwiązanie mające na celu ochronę środowiska naturalnego powoduje ograniczenie prawa własności jakiegoś podmiotu. Ograniczeń nie da się więc uniknąć. Istotne jest wszak, aby spełnione były warunki legalności, konieczności i odpowiedniości przewidziane w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zdaniem NSA, w rozpatrywanej sprawie wymogi prawa zostały zrealizowane.

Sąd dalej wskazał, że zasada równości wobec prawa w istocie opiera się na dwóch innych standardach: zasadzie legalności (zasadzie traktowania każdego tak jak przewiduje prawo) oraz sprawiedliwości formalnej (obowiązku traktowania tak samo każdego, kto należy do tej samej kategorii istotnej). Jeśli zatem przebieg korytarza ekologicznego nie jest oparty na wyłącznie uznaniowym rozstrzygnięciu organu, lecz na legalnie przyjętych i co najmniej zobiektywizowanych kryteriach wyboru osób których swoboda dysponowania własnością będzie ograniczona, to uchwała gminy nie może być uznana za prowadzącą do nierównego traktowania.