Stanisław Cichocki, aplikant radcowski
Prawo postępowania przed sądami administracyjnymi (dalej: P.p.s.a.) w art. 64a przewiduje, iż w sprawach, w których Organ II Instancji wyda orzeczenie kasatoryjne tj. uchylające i kierujące sprawę do Organu I Instancji (art. 138 § 2 k.p.a.) środkiem zaskarżenia od takiej decyzji lub postanowienia jest nie skarga, a sprzeciw.
O powyższych problemach i nie tylko w niniejszym wpisie.
W roku 2017 doszło do dużej nowelizacji P.p.s.a., na podstawie tej zmiany wprowadzono do przepisów m.in. sprzeciw, jako nowy środek zaskarżenia decyzji kasatoryjnej. W uzasadnieniu projektu ustawy wskazano, iż: „W aktualnym stanie prawnym [w stanie prawnym na 2017 rok – przyp. autora], efektywność zaskarżenia decyzji kasatoryjnej i wikłania się przez stronę w długotrwały spór sądowy co do istnienia podstaw do takiego rozstrzygnięcia jest poważnie ograniczona.
Rozwiązanie przewidziane w art. 64a-64e p.p.s.a. niweluje te niedogodności, wprowadzając szybszy i mniej skomplikowany od procedury skargowej tryb zaskarżania decyzji kasatoryjnych, w którym – podobnie jak w przypadku innych przejawów przewlekłości postępowania – możliwe będzie wymierzenie organowi grzywny. Powinno to przyczynić się do zmniejszenia liczby decyzji kasatoryjnych wydawanych przez organ odwoławczy zbyt pochopnie, mimo obiektywnej możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a. Sprzeciw od decyzji kasatoryjnej powinien zatem mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy.”
Należy uznać, że założenie ustawodawcy było słuszne. Zdarzało się, nadal się zdarza, że Organ II Instancji nie będąc pewnym jak daną sprawę rozstrzygnąć używał orzeczenia kasatoryjnego jako instrument do przedłużania postępowania, a nie do kierowania sprawy ponownie do rozpatrzenia przez Organ I Instancji w celu jego poprawy. Należy pamiętać, iż zgodnie z orzecznictwem odnoszącym się do art. 138 § 2 k.p.a. orzeczenie kasatoryjne jest wyjątkiem, regułą powinno być orzekanie Organ II Instancji, co do meritum. Tak np. NSA wskazało, iż:
„Organ odwoławczy jest zobowiązany wykazać, że postępowanie przed organem I instancji, w którym została wydana decyzja, było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie – niezbędnym jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez organ I instancji zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dodać także należy, że decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a.”(wyrok NSA z 15.04.2025 r., I OSK 498/25).
Przede wszystkim wąskim zakresem zaskarżenia orzeczenia. Zgodnie z art. 64e P.p.s.a.: „Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego.”
Z powyższego wynika, że Sąd nie rozpozna zarzutów, które dotyczyć będą innych elementów decyzji niż rozstrzygnięcie Organu II Instancji poprzez uchylenie i skierowanie sprawy do Organu I Instancji. Sprzeciwiający musi zatem wykazać, iż Organ II Instancji winien był orzec, co do istoty, a nie uchylić i skierować do ponownego rozpoznania. Potwierdza to wyrok NSA, w którym Sąd wskazuje, iż przepis art. 64e p.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi.
Zgodnie z art. 134 i art. 145 p.p.s.a. skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Natomiast art. 64e P.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny „jedynie” przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (wyrok NSA z 27.08.2025 r., II OSK 1542/25).
Ponadto, co istotne zgodnie z art. 64b § 3 P.p.s.a. w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od orzeczenia nie stosuje się przepisu art.33 P.p.s.a.. Oznacza to, że strona, która bierze udział w postępowaniu w sprawie, w której Organ II Instancji wydał orzeczenie kasatoryjne, ale nie złożyła sprzeciwu od tego orzeczenia nie będzie stroną postępowania w sprawie sprzeciwu przed WSA. Nie do końca zrozumiałe jest takie rozwiązanie wprowadzone przez ustawodawcę skoro potencjalne uchylenie decyzji Organ II Instancji wpływa również na interes strony, która nie wniosła sprzeciwu.
Zgodnie z wyrokiem NSA, w myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zatem zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. uwarunkowane jest dwiema przesłankami procesowymi.
Pierwsza z nich polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, druga natomiast sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Niezbędne jest wykazanie, że zaistnienie tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, której podstawę stanowił będzie przepis art. 138 § 2 k.p.a., do czego uprawnia art. 64e p.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Z sytuacją taką mamy zatem do czynienia, gdy naruszenie procesowe skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy. Związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy (wyrok NSA z 10.06.2025 r., II OSK 880/25).
W oparciu o powyższe Strona, która wnosi sprzeciw, aby jego środek zaskarżenia został uwzględniony musi wykazać, że Organ II Instancji niesłusznie skierował sprawę do rozpatrzenia przez Organ I Instancji. Sprzeciwiający musi wykazać, iż orzeczenia kasatoryjne zostało wydane pomimo tego, iż Organ I Instancji prawidłowo ustalił okoliczności sprawy tj. prawidłowo zgromadził materiał dowodowy zebrany w sprawie, a co za tym idzie skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania nie będzie miał żadnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, w której Organ II Instancji wydał decyzję.
Czy procedura sprzeciwowa jest mniej skomplikowana i wystarczająco przejrzysta? Z perspektywy czasu i 8 lat praktyki, pozostaje to pod znakiem zapytania. Zdarza się, że strony postępowania reprezentowane przez profesjonalnych pełnomocników, nadal w przypadku, kiedy konieczne jest wniesienie sprzeciwu wnoszą skargę. Podkreślić również należy, że nieostrość przepisów nie ułatwia stwierdzenia jaki jest zakres orzekania Sądu w sprawach inicjowanych ze sprzeciwu. Nieostrość przepisów ma przełożenie na brak pewności w stosunku do zakresu orzekania Sądu w sprawie zainicjowanej ze sprzeciwu.
Klikając „Akceptuję cookies”, zgadzasz się na przechowywanie plików cookie na swoim urządzeniu w celu usprawnienia nawigacji w witrynie, analizy korzystania z witryny i pomocy w naszych działaniach marketingowych.