Warunki zabudowy a prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane

Precyzyjniej chodzi o prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, którym legitymować się powinien wnioskodawca w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Taki wymóg stawia kolejna nowelizacji tzw. reformy planowania przestrzennego (ustawa nowelizująca z 30.4.2026 r., która została opublikowana w Dzienniku Ustaw 15.6.2026 r., a w omawianym tu zakresie wchodzi w życie 1.1.2027 r.). Jak należy interpretować ten wymóg i jakie znaczenia ma to dla procedury wydawania decyzji o warunkach zabudowy?

Zmiana zasad wydawania decyzji

Nowy wymóg warunkujący wydaniem decyzji o warunkach zabudowy objęty jest nową regulacją, zawartą w art. 63 ust. 1a-1d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.). Wynika z nich, że:

1. Decyzję o warunkach zabudowy wydaje się wnioskodawcy, który ma prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego na terenie objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

• Wraz z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy wnioskodawca składa oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia wynikającej z art. 233 § 6 KK. Oświadczenie zawiera dane dotyczące nieruchomości, imię i nazwisko albo nazwę oraz adres zamieszkania albo siedziby wnioskodawcy, a w przypadku gdy w imieniu wnioskodawcy oświadczenie składa osoba uprawniona do złożenia oświadczenia, dodatkowo zawiera imię i nazwisko oraz adres zamieszkania tej osoby.

• W odniesieniu do tego samego terenu można wydać więcej niż jedną decyzję o warunkach zabudowy.

Jak rozumieć nowe przepisy?

Przede wszystkim należy zauważyć, że u.p.z.p. nie tworzy nowej definicji prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a odsyła do definicji pojęcia znanej Prawo budowlanemu. Przez omawiane prawo należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.

Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane odnosi się do całej nieruchomości, którą obejmuje wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Weryfikacja prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane będzie następowała na podstawie oświadczenia składanego przez wnioskodawcę. Wady w tym zakresie będą podlegały odpowiedzialności karnej. Taki jest bowiem rygorem złożenia oświadczenia. Brak złożenia takiego oświadczenia będzie brakiem formalnym wniosku. Brak „materialny” prawa będzie podstawą do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Z jednoczesnym wprowadzeniem przepisu o tym, że dla danego terenu może być wydana więcej niż jedna decyzja o warunkach zabudowy uchylony zostanie przepisu, z którego wynika aktualnie, że decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu podmiotowi.

Od kiedy zmiany?

Zmiany wchodzą w życie 1.1.2027 r., ale trzeba pamiętać o przepisie przejściowym. Stanowi on, że do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie przepisu, stosuje się przepisy w brzmieniu dotychczasowym. Zatem wnioski złożone do końca 2026 roku będą procedowane według aktualnych reguł, bez konieczności wykazywania prawa do nieruchomości.

Należy także pamiętać, że zasadniczą zmianą dla procedowania wniosków o wydanie decyzji o warunków zabudowy będzie stanowiło wejście w życie planów ogólnych, do ma nastąpić do końca sierpnia 2026 r. Wnioski o warunki zabudowy złożone po uchwaleniu planów ogólnych będę procedowane już z uwzględnieniem treści tych planów.

Refleksje o definicji

Z punktu widzenia spójności systemu prawa odwołanie się w u.p.z.p. do definicji „prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane” z P.b. ma istotne zalety. Pozwala uniknąć tworzenia dwóch różnych definicji tego samego pojęcia i ogranicza ryzyko rozbieżności interpretacyjnych między postępowaniem planistycznym a budowlanym. W polskim prawie legislator często posługuje się taką techniką odesłań do już istniejących definicji.

Jednocześnie można wskazać argumenty krytyczne. Planowanie przestrzenne i proces budowlany mają różne cele. Prawo budowlane koncentruje się na realizacji konkretnej inwestycji, natomiast planowanie przestrzenne reguluje sposób zagospodarowania przestrzeni i często dotyczy szerszego kręgu podmiotów niż tylko inwestor posiadający tytuł prawny do nieruchomości. Przenoszenie pojęć z jednej gałęzi regulacji do drugiej może prowadzić do nadmiernego zawężenia kręgu uprawnionych. Pojawia się także ryzyko, że jeżeli definicja w P.b. zostanie kiedyś zmieniona, skutki tej zmiany mogą automatycznie oddziaływać również na przepisy planistyczne, nawet jeśli ustawodawca nie miał takiego zamiaru.

Definicja prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane obejmuje różne tytuły prawne (własność, użytkowanie wieczyste, zarząd, ograniczone prawa rzeczowe czy stosunki zobowiązaniowe dające uprawnienie do wykonywania robót budowlanych). W procedurach planistycznych może powstać pytanie, czy wszystkie te sytuacje powinny być traktowane identycznie jak w postępowaniu o pozwolenie na budowę.

Dlatego ocena co do definicji o charakterze odsyłającym nie jest jednoznaczna. Z perspektywy techniki prawodawczej i pewności prawa jest to raczej rozwiązanie racjonalne. Natomiast z perspektywy dogmatycznej można argumentować, że ustawa planistyczna powinna posługiwać się własnymi pojęciami dostosowanymi do specyfiki planowania przestrzennego, a nie automatycznie przejmować konstrukcje z P.b.

Refleksje o oświadczeniu

W orzecznictwie sądów administracyjnych powstałym na tle definicji omawianego prawa z P.b. od dawna przyjmuje się, że organ administracji nie może poprzestać wyłącznie na prostym przyjęciu oświadczenia, ale jednocześnie nie prowadzi pełnego postępowania w celu ustalenia stanu własności nieruchomości.

Zasadniczo organ sprawdza, czy wymagane oświadczenie zostało złożone przez właściwy podmiot i czy jest formalnie prawidłowe. Może i powinien reagować, jeżeli z akt sprawy albo z informacji posiadanych przez organ wynika, że oświadczenie budzi poważne wątpliwości co do zgodności z prawdą. Nie ma natomiast obowiązku samodzielnego prowadzenia szczegółowego dochodzenia dotyczącego stosunków cywilnoprawnych między właścicielami, współwłaścicielami, użytkownikami wieczystymi, dzierżawcami itd. Przykładowo, jeżeli inwestor składa oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością, a w aktach znajduje się odpis księgi wieczystej wskazujący, że nieruchomość należy do innej osoby i brak jest jakiegokolwiek dokumentu wyjaśniającego podstawę uprawnienia inwestora, organ nie powinien ignorować tej sprzeczności.

Refleksje o ilości decyzji

Obecnie istnieje przepis mówiący wprost, że decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu podmiotowi (historycznie był to przepis podkreślający, że WZ nie tworzy prawa do terenu i nie narusza prawa własności). Po nowelizacji ten przepis zostanie uchylony. Jednocześnie pojawi się nowy przepis stanowiący, że dla tego samego terenu może zostać wydana więcej niż jedna decyzja o warunkach zabudowy. W efekcie ustawodawca chce przenieść akcent z możliwości wydawania decyzji różnym podmiotom na możliwość istnienia wielu decyzji WZ dotyczących tego samego terenu. Trudno uznać, że skutek prawny jest podobny. W praktyce nowa redakcja koncentruje się na przedmiocie decyzji (terenie), a nie na adresacie decyzji (podmiocie).

Zasadnicza trudność wykładni omawianego przepisu polega na tym, że nie wiadomo czy adresatem drugiej i kolejnej decyzji o warunkach zabudowy dla tego samego terenu powinien być ten sam wnioskodawca. Jeżeli nie, to nie do końca można zrozumieć potrzebę wprowadzenia zmiany. Jeżeli tak, to nie do końca wydaje się to zasadne rozwiązanie, mając na uwadze, że różne osoby mogą dysponować – i to jednocześnie – różnym prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Na co należy zwrócić uwagę w najbliższej przyszłości

Wprowadzane zmiany legislacyjne będą miały istotny wpływ na praktykę obrotu nieruchomościami oraz proces przygotowania inwestycji.

Po pierwsze, zamierzenie inwestycyjne stanowiące podstawę ubiegania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy będzie musiało pozostawać w związku z posiadaniem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oznacza to odejście od dotychczasowej praktyki wykorzystywania postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wyłącznie w celu wstępnego rozpoznania prawnych możliwości zagospodarowania nieruchomości, bez zapewnienia inwestorowi odpowiedniego tytułu prawnego do terenu.

Po drugie, w umowach przedwstępnych sprzedaży nieruchomości, w których zawarcie umowy przyrzeczonej uzależnione jest od uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, konieczne będzie odpowiednie uregulowanie kwestii prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane poprzez przyznanie takiego uprawnienia przyszłemu nabywcy.

Po trzecie, umowy tego rodzaju powinny przewidywać mechanizmy zabezpieczające interesy kupującego, w szczególności poprzez ograniczenie możliwości udzielania analogicznego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane innym podmiotom. Pozwoli to uniknąć sytuacji, w której kilka podmiotów równolegle podejmuje działania zmierzające do uzyskania decyzji dotyczących tej samej nieruchomości.