Samorząd lokalny wobec zmiennego orzecznictwa nadzorczego. Między legalizmem a pewnością prawa

Z perspektywy praktyki prawniczej jeden z najpoważniejszych problemów, z jakimi mierzą się dziś jednostki samorządu terytorialnego (JST), nie polega wyłącznie na tym, jak prawidłowo zastosować przepis, lecz coraz częściej na tym, jak przewidzieć, w jaki sposób zostanie on oceniony przez organ nadzoru i sąd administracyjny.

Wnioski płynące z kontroli NIK (https://www.nik.gov.pl/kontrole/P/25/052/) dobrze pokazują tę trudność. Niejasność regulacji dotyczących stanowienia prawa miejscowego i sprawowania nadzoru nakłada się bowiem na zmieniające się orzecznictwo sądów administracyjnych. Dotyczy to kwestii fundamentalnych: zakresu odpowiedniego stosowania przepisów KPA w postępowaniach nadzorczych czy kwalifikowania określonych uchwał i zarządzeń jako aktów prawa miejscowego.

Dla samorządu nie jest to problem czysto akademicki. Uchwała podejmowana przez radę gminy czy powiatu musi być zgodna nie tylko z literalnym brzmieniem ustawy. W praktyce trzeba uwzględnić również sposób, w jaki przepisy te są interpretowane przez organy nadzoru oraz sądy administracyjne. Jeżeli zaś linia orzecznicza zmienia się albo poszczególne sądy przyjmują odmienne stanowiska, samorząd staje przed zadaniem, które trudno pogodzić z zasadą pewności prawa: ma działać legalnie, choć nie zawsze może z odpowiednim wyprzedzeniem ustalić, jaki standard legalności zostanie ostatecznie przyjęty.

Problem nie polega na tym, że orzecznictwo się rozwija

Warto przy tym zachować proporcje. Zmienność orzecznictwa sama w sobie nie jest zjawiskiem negatywnym. Sądy administracyjne muszą reagować na nowe problemy prawne, korygować wcześniejsze interpretacje i dostosowywać wykładnię prawa do zmieniających się realiów. Prawo administracyjne jest dziedziną, w której taka ewolucja jest nieunikniona.

Problem zaczyna się wtedy, gdy zmienność wykładni staje się dla adresata prawa trudna do przewidzenia, a dodatkowo niejednolite stanowiska organów nadzoru prowadzą do różnic w ocenie podobnych działań podejmowanych przez różne jednostki samorządu.

Z punktu widzenia prawnika obsługującego samorząd oznacza to konieczność prowadzenia analizy znacznie szerszej niż zwykłe sprawdzenie podstawy prawnej uchwały. Trzeba badać aktualne orzecznictwo, jego kierunki, rozbieżności, argumentację poszczególnych składów orzekających, a także praktykę właściwego wojewody. Czasami kluczowe pytanie brzmi więc nie: „czy przepis pozwala nam podjąć taką uchwałę?”, lecz: „czy potrafimy wystarczająco dobrze przewidzieć, jak zostanie ona oceniona w postępowaniu nadzorczym?”

To zasadnicza różnica z punktu widzenia zarządzania ryzykiem prawnym.

Nadzór powinien być przewidywalny

Nadzór nad działalnością samorządu jest oczywiście konieczny. Wynika z konstytucyjnego modelu państwa i służy zapewnieniu zgodności działalności jednostek samorządu terytorialnego z prawem. Jednocześnie nadzór nie powinien prowadzić do sytuacji, w której samorząd jest zmuszony odgadywać oczekiwania organu nadzoru.

Granica jest tu szczególnie istotna. Legalność nie może oznaczać nieprzewidywalności.

Jeżeli przepisy są niejednoznaczne, a dodatkowo praktyka nadzorcza i orzecznicza nie jest ustabilizowana, ciężar ryzyka w dużej mierze przenosi się na samorząd. Tymczasem jednostka samorządu terytorialnego powinna mieć możliwość podjęcia decyzji w oparciu o racjonalnie dostępne kryteria prawne, a nie na podstawie przewidywania przyszłej ewolucji orzecznictwa.

Dlatego tak istotna jest nie tylko jakość samych przepisów, ale również spójność i transparentność praktyki nadzorczej. Organy nadzoru powinny w możliwie szerokim zakresie uwzględniać istniejącą linię orzeczniczą i unikać sytuacji, w której analogiczne rozwiązania samorządowe są oceniane według zasad różniących się w zależności od miejsca czy czasu.

Co z tego wynika dla samorządów?

W obecnych warunkach samorządy powinny traktować ryzyko nadzorcze jako stały element procesu legislacyjnego. Przygotowanie uchwały nie powinno kończyć się na odpowiedzi na pytanie, czy istnieje dla niej podstawa prawna. W przypadku regulacji bardziej złożonych warto dodatkowo ustalić:

• czy dana materia rzeczywiście mieści się w kompetencji organu stanowiącego;
• czy uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego i jakie wynikają z tego konsekwencje proceduralne;
• jaka jest aktualna linia orzecznicza sądów administracyjnych;
• czy występują rozbieżności w orzecznictwie i jakie argumenty przemawiają za poszczególnymi stanowiskami;
• jaka jest dotychczasowa praktyka właściwego organu nadzoru;
• czy przyjęte rozwiązanie może zostać zakwestionowane z przyczyn proceduralnych, a nie tylko materialnoprawnych.

W szczególnie problematycznych sprawach warto również dokumentować proces legislacyjny i argumentację prawną stojącą za przyjętym rozwiązaniem. Jeżeli istnieją konkurencyjne interpretacje przepisu, dobrze jest jasno wskazać, dlaczego wybrano określone stanowisko.

Nie eliminuje to ryzyka. Pozwala jednak wykazać, że samorząd działał w sposób świadomy, racjonalny i oparty na dostępnej w danym momencie wykładni prawa.

Pewność prawa jest wartością także dla nadzoru

W dyskusji o nadzorze nad samorządem łatwo skoncentrować się wyłącznie na pytaniu, czy dana uchwała jest zgodna z prawem. Z perspektywy państwa prawnego równie ważne jest jednak pytanie, czy reguły tej oceny są dla samorządu dostatecznie jasne i przewidywalne.

Nadzór ma chronić legalność działania samorządu, ale powinien być sprawowany w sposób, który jednocześnie respektuje jego samodzielność. Właśnie w tym miejscu spotykają się dwie wartości wskazane przez NIK: unitarny charakter państwa i zasada decentralizacji, a także zasada demokratycznego państwa prawnego i konstytucyjna zasada pomocniczości.

Dobrze funkcjonujący system nie powinien zmuszać samorządu do wyboru między samodzielnością a bezpieczeństwem prawnym. Powinien zapewniać jedno i drugie.

Wnioski

Z perspektywy praktyka najważniejszy wniosek jest więc prosty: samorząd potrzebuje nie tylko zgodnego z prawem nadzoru, ale także przewidywalnego nadzoru. Stabilne przepisy, konsekwentna praktyka organów nadzoru i możliwie jednolite orzecznictwo sądów administracyjnych nie są wygodą dla samorządu. Są warunkiem rzeczywistego funkcjonowania zasady pewności prawa.

Bo o jakości państwa prawnego decyduje nie tylko to, czy można zakwestionować działanie organu publicznego, gdy narusza prawo. Równie ważne jest to, czy organ publiczny może wcześniej, zanim podejmie decyzję, rozsądnie przewidzieć, jakie zachowanie prawo od niego wymaga.